El reconocimiento de
gobierno en el contexto internacional
Prof. Dr .Carmelo Borrego
El
reconocimiento internacional sea de estado o de gobierno es uno de los aspectos
que interesa internacionalmente y por
ende, es un motivo de estudio y de particulares consideraciones en Derecho
Internacional e incluso ello además concierne al denominado Derecho diplomático y de las
relaciones internacionales.
En
particular, en cuanto al reconocimiento de gobierno, la historia recoge
diversos momentos sobre este fenómeno el cual ha adquirido determinada
importancia, en especial a partir de los orígenes de cómo se accede al
ejercicio del gobierno de un determinado estado. En tal sentido, bien que el
gobierno sea construido a partir de un acontecimiento fáctico, como sería el
caso de la ocupación de hecho, a través de acciones de fuerza, normalmente
conocido como “golpe de Estado” pero que en realidad no es más que la acción de
fuerza para desplazar a un grupo por otro para ocupar funciones del gobierno
central (representación del Estado para las relaciones exteriores según la
legislación constitucional) o la acción heterodoxa de ocupar el gobierno
mediante fórmulas inconstitucionales no necesariamente violenta.
La
doctrina internacional advierte que la afirmación de un gobierno distinto al
que se encuentra en ejercicio, es un asunto que resulta ser un acto declarativo
de corte unilateral y por ende, de la
exclusiva responsabilidad del emitente o gobierno reconocedor. Así, no existe
un criterio particular o único sobre esta declaración o manifestación exclusiva,
aunque pudiera presentarse en forma colectiva de varios estados.
Algunas
versiones de conocidos políticos dan su mejor criterio para responder a este
fenómeno internacional. En especial, se conocen de unas cinco tesis que dan
lugar a la comprensión sobre la motivación política para sustentar dicha
manifestación gubernamental, al respecto se dice de la Doctrina ecuatoriana de Tobar
(1907), esta doctrina propugna la tesis de que no debe haber reconocimiento de
un gobierno hasta tanto se justifique el asentamiento constitucional y una
valoración clara de los distintos gobiernos. Es decir, tiene un basamento de
legalidad evidente y donde no se advierte de contrariedades. Otra teoría
surgida también en suelo Latinoamericano es la del Canciller Estrada de Méjico
(1930) en la que simplemente orienta el reconocimiento no ya en declaraciones
expresas, simplemente el estado se reserva la oportunidad, a su conveniencia y
entender, de enviar o retirar sus misiones diplomáticas o sus representaciones.
Es decir, el enviar o retirar la
representación ya de por sí es una calificación sobre una suerte de
reconocimiento o negación tácita. A su vez, se ha perfilado otra versión del
reconocimiento o afirmación de un gobierno conocido como Doctrina Wilson
(doctrina wilsoniana o idealismo wilsoniano), presidente norteamericano que en
1913 señaló que EEUU no será empático con aquél que toma el poder del gobierno
para sus codicias y particulares intereses, esta versión no es más que un acontecimiento
de intolerancia a través de la cual se justificó la acción armada de la época[1]. En el suelo venezolano, también se ha conocido
la doctrina Betancourt cuya esencia es el rechazo definitivo a gobiernos
dictatoriales y por lo tanto, en el seno de la OEA sólo debería reconocerse a
aquellos gobiernos que nazcan de la expresión popular, mediante elecciones
libremente ejecutadas, pues la tiranía y la conculcación de libertades
ciudadanas deben ser erradicadas de la comunidad internacional[2]. Además,
otra versión parecida podría destacarse la dicción de Rodríguez Larreta[3], en todo
caso, la mayoría de estas tesis refuerzan la idea de legitimidad en la asunción
del poder[4]. No
obstante, la variabilidad de opiniones y acontecimientos, dan para entender que
la tendencia es propugnar reconocimientos colectivos puesto que ello impediría
la paradoja de gobiernos de facto reconocidos por unos y no reconocidos por
otros gobiernos, en este sentido, la versión de Jímenez Aréchaga así lo señala
expresamente. En otros casos, se ha dado sólo el reconocimiento al Estado y
cualquiera sea la representación del gobierno no es un asunto que importe desde
la perspectiva de la no injerencia en asuntos internos y la autodeterminación. Esta
última sería una versión más aséptica quizás relacionada a la interpretación de
Estrada en Méjico ya referida.
Ahora
bien, desde el punto de vista normativo internacional, al menos en Europa y en
América no cabe apoyar gobiernos que asuman el poder mediante actos de
fuerza o denominados también gobiernos
de facto[5]. El
Tratado de la Unión Europea (consolidado) tanto en el Preámbulo como en su
Título V sobre Política Exterior de la Unión así lo señalan, especialmente el
Capítulo 1, artículo 21 establece: La
acción de la Unión en la escena internacional se basará en los principios que
han inspirado su creación, desarrollo y ampliación y que pretende fomentar en
el resto del mundo: la democracia, el
estado de derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y
las libertades fundamentales(…) amén del cumplimiento de los principios de la
Carta de Naciones Unidas[6].
En el continente americano se aprobó la Carta Democrática Interamericana(2001)[7] y allí
se estableció que: El ejercicio efectivo de la democracia representativa es la base del
estado de derecho y los regímenes constitucionales de los Estados Miembros de
la Organización de los Estados Americanos. La democracia representativa se
refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de
la ciudadanía en un marco de legalidad
conforme al respectivo orden constitucional (texto del artículo 2). Por ende: son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las
libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al
estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y
basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del
pueblo; el régimen plural de
partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los
poderes públicos (texto del Artículo 3)[8].
Ciertamente, obliga estas consideraciones normativas a que las naciones se
comprometan a cumplir estos postulados y garantizar su cumplimiento, de modo
que el beneplácito de un gobierno resulta consustancial con estas sugestiones
esenciales y de ninguna manera ello implica una revisión y relativización del
principio de la no injerencia en asuntos internos[9]. Además debe destacarse las posibilidades de un
gobierno de controlar efectivamente la institucionalidad del Estado, sea
territorial o en la capacidad de cumplir con sus compromisos y su
representación frente a la comunidad internacional, con lo cual parece
estimular el necesario reconocimiento. Pero como dice Huxley: Los resultados de los cambios políticos rara
vez son aquellos que sus amigos esperan o que sus enemigos temen. Por lo que las sorpresas y conveniencias estarán presentes en
cualquier escenario, mucho más cuando existe crispación por conflictos de
grupos contendientes[10].
En
fin, el no reconocimiento de un gobierno de facto o absolutamente ilegítimo,
que ocupe las funciones del estado sin el cumplimiento de las premisas básicas
de la representación, negado por el gobierno de otro estado pasa a tener
especial consideración, cuando de dicho desconocimiento surge efectos, por
ejemplo la ruptura de relaciones diplomáticas y el mantenimiento de relaciones
consulares o simplemente se decreta el cese de ambas actividades[11], lo que
implica suspender las garantías de la inmunidad de los representantes del
estado. En el Derecho Diplomático se señala esa tesis obligatoria, con lo cual
no existe dudas acerca de esa consecuencia. Todo ello con independencia de las
acciones unilaterales internacionales que puedan derivarse con respecto a la
comunidad de estados y las medidas como represalias o contramedidas que en el
común de los casos pueda plantearse, en ello, la historia es bastante copiosa.
En
otro sentido, cuando se trata de un reconocimiento de quien no ejerce
funcionalmente el gobierno derivado de una situación emergente y de dudosa
legitimidad, a pesar de los recelos que pueda suscitar la
declaración unilateral dada por el otro estado o grupo de estados,
genera el resultado de la ruptura de las relaciones diplomáticas y/o
consulares, con el gobierno que efectivamente ejerce las funciones del estado y
derivarán las consecuencias de esas acciones. Es decir, se trata de una paradoja, se
reconoce al que no ejerce el gobierno funcionalmente y no al que ejecuta
funciones de estado[12]. Pero
lo que resulta definitivo y lógico es que reconocer a una persona como jefe estado
o de gobierno que no ejerce función alguna y por lo tanto, no están dadas las
condiciones de dominio institucional que el Derecho Internacional pueda
requerir, entonces no es más que una violación de los principios fundamentales
de las Naciones Unidas y la OEA en cuanto a no injerencia o prohibición de
intrusismos.
Por
otro lado, además de los reconocimientos simples se conocen de las declaraciones
afirmativas condicionadas, es decir, puede que el gobierno emergente tenga
respaldo en algunos estados miembros de la comunidad internacional, pero esa
aceptación queda sujeta a la ejecución de determinadas exigencias. Por ejemplo,
en el caso de Venezuela frente a Honduras, se impuso la tesis del
reconocimiento de Lobo como Presidente, si se aceptaba que se suspendiera la
persecución penal contra Zelaya y éste pudiera viajar a su país libremente,
asunto que ocurrió. Sin embargo, se discute sobre la exigencia de condiciones
para que se manifieste el reconocimiento, se ha dicho que éste no podría
revocarse si se manifestó con antelación[13], el
incumplimiento de la condición podría derivar en sanciones de otro género
(contramedidas), conforme lo señala Oppenhein cabría plantearse ruptura de
relaciones o la obstaculización de ciertos apoyos financieros o económicos.
Una
vez abordada la situación del reconocimiento, cabe examinar la
situación del Estado como persona jurídica a efectos internacionales y su
legitimación para enfrentar las acciones en los escenarios internacionales. En
principio, como la discusión sobre reconocimiento de gobierno no afecta a la
personalidad jurídica del Estado, no parece ofrecer conflicto alguno de
legitimación, caso muy distinto es el tema de la sucesión de estado como
sucedió con Yugoslavia o el caso de Checoslovaquia, cuyo asunto implica observar
de cerca el Derecho Internacional consuetudinario, en especial, podría partirse
de la Convención de Viena sobre sucesión de estados, cuya norma todavía no ha
alcanzado el voto suficiente para su vigencia, pero que da una semblanza
general sobre la denominada tipología de la sucesión. En fin, no siendo este el
caso para ser abordado en este espacio, lo sensato es pensar en las soluciones
posibles a estos conflictos sobre la representación, es decir, sobre la
representación del que se presenta en nombre del estado con capacidad de
persona jurídica.
En
estos casos, cabe preguntarse sobre los efectos de este tipo de acciones, si el asunto se encuentra ante un trámite
judicial y ocurre una situación excepcional como la comentada, al que le
corresponde decidir luego de la imposición de la cuestión previa a resolver es
al órgano judicial constituido donde se realiza el trámite. En particular, carece de sentido y por ende resultaría
absolutamente inoficioso, que los asuntos iniciados ante medios judiciales y
siguiendo trámites de este orden, o ante organismos internacionales como la OMC
no debería ocasionar este tipo de obstáculos. Pero, nada está exento de
sorpresas, pero la teoría general procesal muestra que la calificación del
asunto material planteado es en relación con el Estado y su personalidad
jurídica y poco importa la representación, salvo que exista evidencia suficiente de que no pueda
garantizarse el cumplimiento efectivo de los decidido judicialmente, lo que
deberá garantizarse. Por ello, el tema del reconocimiento pasa por avalar que
los compromisos internacionales deben ser cumplidos como fueron pactados, pacta sunt servanda. Otra cosa, como se
dijo, es que fenezca el Estado como persona jurídica[14] o
cuando se trata de hechos ilícitos[15].
[1] La
acción se dirigió hacia México al intervenir el gobierno de EEUU en contra del
gobierno emergente del militar Victoriano Huerta calificado de golpista, asunto
ocurrido en 1914.
[2] Bajo
esta línea, Venezuela rompió relaciones con España, Argentina, Cuba, Perú,
Ecuador, Guatemala, Honduras y Haití. No obstante, Betancourt fue muy criticado
por su forma de asediar y perseguir la disidencia política y grupos de
izquierda a los que consideraba afectos al gobierno de Cuba.
[3] Al
contrario de lo expresado ha habido otra versión en la que puede manifestarse
el reconocimiento del gobierno de facto. Así por ejemplo Podestá Costa quien
señalaba: un Estado está
autorizado a reconocer un gobierno de facto cuando ha comprobado (...) que
dicho gobierno es efectivo y que está en condiciones de cumplir las
obligaciones existentes y de contraer otras.
[4] En el
caso de Fujimori en el Perú en 1992, el mismo presidente produjo lo que se
conoce como autogolpe, pues desmontó los poderes de control para quedarse él
solo con el dominio de la gestión del Estado e incluso modificó la constitución
para reelegirse. Aunque el gobierno de Fujimori se inició por el voto popular
en un ejercicio democrático parece que el defecto justamente fue ese cuando se
pierde la legitimidad y se activa el demoníaco despotismo o la aristocracia.
Vale la expresión de Montesquieu: La democracia debe guardarse de dos excesos: el espíritu de
desigualdad, que la conduce a la aristocracia, y el espíritu de igualdad
extrema, que la conduce al despotismo.
[5] Sin
embargo, en otro momento, para 1924 se preparó un Proyecto
sobre "Reconocimiento de Nuevos Estados y Nuevos Gobiernos", que la
otrora Comisión del Instituto Americano de Derecho Internacional había
efectuado para una reunión en Lima en 1924, allí se señalaba: "Artículo 6.
Para el reconocimiento de un nuevo gobierno es preciso que éste justifique que
es capaz de mantener el orden y la tranquilidad públicas y que esté dispuesto a cumplir las
obligaciones internacionales, principalmente aquellas que hayan sido
válidamente contraídas por los gobiernos anteriores. No obstante en lo definitivo para 1925 quedó:
"Todo Gobierno normalmente constituido, puede ser reconocido si es capaz
de mantener el orden y la tranquilidad y está dispuesto a cumplir las
obligaciones internacionales del Estado”.
Ello especialmente referido a los gobiernos de facto.
[6]
Tratado aprobado y aceptado por todos los estados miembros.
[7]
Suscrito por todos los estados americanos.
[8] Estas
premisas se pusieron en práctica en Honduras, por ejemplo en el golpe al
gobierno de Zelaya en Honduras, sustituido por los militares por otro, el
Presidente del Poder Legislativo Micheletti en cuestión de horas. En este caso,
Honduras fue suspendido como miembro de OEA, incluso ONU a través de la
Asamblea General, instruyó sobre el no reconocimiento de gobiernos que asuman
en contradicción constitucional, esto es la ruptura del orden constitucional.
No así el caso Venezuela en el 2002 y aunque el Presidente Chávez retomó el
poder a los dos días, ello no fue motivo de ninguna especial condena y menos
contra los actores foráneos y locales.
[9] No
obstante, la Carta de la OEA tiene dentro de sus principios de conducta de los
estados miembros, la no injerencia en asuntos internos e incluso el principio
de la autodeterminación de los pueblos. Empero, el planteamiento de la Carta
queda relegado a esta versión del ejercicio democrático de los estados, al
menos para los países que aprobaron y ratificaron este instrumento continental
en América.
[11] Aunque
es posible también mantener oficinas administrativas para el relacionamiento de
ciertos intereses.
[12] El caso
Zelaya fue el ejemplo en que un presidente que no ejerce funciones de estado
era reconocido como jefe de gobierno de Honduras por una importante mayoría de
países y de organizaciones internacionales, sin embargo, el gobierno instaurado
de facto no obtuvo ningún reconocimiento y luego se hizo un proceso de
elecciones generales para un nuevo mandato.
[13] No
obstante, se arguye que un reconocimiento puede ser revocado si se dan nuevos
elementos (hechos) que varíen ostensiblemente la situación reconocida ex ante
por el o los gobiernos.
[14] Por
ejemplo, en cuanto a bienes, archivos y deudas o cuestiones pendientes en
estados sucesores, el Derecho Internacional ha estimado distintas soluciones
para favorecer respuestas viables y consustanciales con la situación empeñada.
Opuesto es el caso de hechos ilícitos
que generan responsabilidad internacional cuyos asuntos no interesan al
estado sucedido o sucesores.
[15] Los
Hechos ilícitos por ser antijurídicos no encuentran asidero en ningún sector
del Derecho y ningún sistema tolera actos abiertamente contrarios al sistema
jurídico, sea nacional o internacionalmente.
No hay comentarios:
Publicar un comentario