Acerca del Consejo de Seguridad

Consejo de Seguridad, antecedente interesante contra los bloqueos y experiencias. Su prospectiva de lege ferenda.

Prof. Dr. Carmelo Borrego

Como es conocido desde la creación de Naciones Unidas siempre se ha manifestado la dificultad de lograr acciones contundentes que impidan flagelar los derechos fundamentales (derechos humanos) acciones de injusticia e irrespeto de las obligaciones emanadas de los tratados, y otras fuentes del Derecho Internacional  (resoluciones, acuerdos, declaraciones, exhortaciones)  prácticas diversas e inveteradas  que impiden el desarrollo económico - social sostenible, con lo cual también se ha evitado, se ha gestado y realizado el quebrantamiento de la paz y la seguridad internacional, a través de distintos acontecimientos que registra la historia de los 70 y más años de ONU y que paradójicamente, la protección de los derechos humanos, el respeto a la legalidad internacional, la acción direccionada de fomentar y lograr el desarrollo sostenible de los pueblos de cara a desterrar el hambre y la pobreza, así como  las condiciones contrarias al buen vivir de la población mundial y que definitivamente son los propósitos más emblemáticos que se contienen en la declaración de principios de la Organización, insertados en su Carta fundacional. 

Estas breves indicaciones dan a entender que la Organización de Naciones Unidas está prácticamente sumergida en una discreta efectividad de sus agencias y ello debido a defectos, ambigüedades y enredos políticos y menos normativos, así como entropía de la organización, y acciones interesadas de algunos de sus miembros y más especialmente miembros fundadores, muchas veces denunciadas por los países que hacen vida en la Asamblea General y que han quedado reflejados en documentos y declaraciones de esta principal representación de la voluntad general de los pueblos del mundo. Sólo basta con citar las conclusiones del 69º período de sesiones para darse cuenta de este inveterado fenómeno perturbador y principalmente - no se trata de un secreto - de la inoperancia del Consejo de Seguridad, que como bien es sabido, es el órgano cuya función principal es mantener la paz y la seguridad internacional, así como la discreta y casi nula fuerza interventora de la Asamblea General que es mediatizada y relegada a segundo plano de importancia en el acontecer mundial en materia de conflictos armados[1]. Asimismo,  el CS es un órgano altamente burocratizado y especialmente limitado por su conformación decisora, quizás esa situación está muy relacionada con la abstención o la ausencia de uno de estos miembros permanentes para impedir la toma de decisiones o bloquear las que resultan contrarias a los intereses; entonces,   de nada valen los acuerdos, o cualquier proyecto que provenga de otras agencias de Naciones Unidas para que estos miembros permanentes ralenticen u obstruyan dichos acuerdos, resoluciones, en fin, actos relevantes para la consecución de la Organización y de sus miembros.

De modo que, en la actualidad, para la existencia de una resolución válida jurídico internacionalmente hablando, en relación con aspectos atinentes a conflictos o amenazas a la paz y seguridad internacional, debe existir el consenso de todos los miembros del Consejo de Seguridad, al menos nueve de los quince miembros, incluyendo el voto afirmativo de todos los miembros permanentes (art.27.3 CNU). Principalmente, conforme a la estructura de la Carta ONU, el artículo 25 señala que es imperativo de los miembros de las Naciones Unidas acepten y cumplan las decisiones del Consejo de Seguridad, de modo que al no existir una distinción específica sobre el carácter de la decisión (a favor o en contra) no puede haber una voluntad contraria que se oponga a tal resultado emanado de esta instancia, incluso, podría ir en contrasentido de una declaración de la Asamblea General; además, con el sólo hecho de votar negativamente el miembro permanente o simplemente no asistir a la reunión[2], ya es suficiente para entorpecer la toma de decisiones.

No obstante,  de cara a revelarse contra este tipo de contradicciones,  podrían trazarse otras hipótesis  a partir de lo señalado en el artículo 10 en relación con el artículo 11 numerales 2 y 4  de la Carta, en cuyas normas se ofrece un panorama más alentador a favor de imponer un criterio con mayor peso legitimante, pues  la Asamblea puede conocer, discutir, hacer recomendaciones y decidir sobre aspectos que atañen al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.

 La reseña historiográfica da cuenta de distintos momentos, a lo largo de todo este período de existencia de Naciones Unidas,  en que se ha dificultado implementar medidas aliviadoras y  preventivas de cara a evitar conflictos internos – que han sido la mayoría- y conflictos internacionales, en este último y particular asunto, como reseñó  el Secretario General de las Naciones Unidas Kofi Annan, Premio Nobel de la Paz en 2001 por su trabajo por un mundo mejor organizado y más pacífico, a propósito de la apertura del milenio en el año 2000, el Cuerpo actúa reactivamente. Cierto, este tipo de situaciones ecuménicas, ha procurado las agendas ocultas o descaradamente abiertas y las acciones y medidas unilaterales de algunos Estados con inequívoco poder económico, mediático, político y bélico[3] para imponer sus criterios y pareceres de conducción del mundo, al punto de ponerse de relieve visiones unipolares de la política internacional y la manera de promover, impulsar y resolver  conflictos violentos. No obstante, algunas organizaciones que actúan en la ONU como la ACT (Accountability, Coherence, and Transparence) (siglas en inglés), esto es la Misión Permanente de Suiza, como coordinadora del Grupo para la rendición de Cuentas, La Coherencia y la Transparencia[4], ha sugerido recientemente (28 de enero de 2015)  las  propuestas e iniciativas para optimar los métodos de trabajo en el Consejo de Seguridad de cara a obtener resultados concretos para ser más eficientes y prácticos cumpliendo con las metodologías implementadas. En este sentido, la Organización ACT propone: 1) Dar cumplimiento a la resolución 2171/2014, la que instrumenta la necesidad de utilizar todas la herramientas del sistema ONU a fin de prestar atención a las señales de alerta de una crisis y tomar las acciones puntuales y preventivas forzosas. Además, con la finalidad de atender alertas tempranas se sugirió que el Alto Comisionado para los Derechos Humanos ofrezca reuniones informativas e informales a los miembros del Consejo. 2)  Buscar un papel más proactivo de la Comisión de Consolidación de la Paz, promoviendo un foro donde se discutan a tiempo situaciones críticas, de manera inclusiva y con todas las partes interesadas. 3) Se propone, en apoyo a la propuesta francesa, la suspensión voluntaria del uso del veto en situaciones atroces masivas, y en general, se aspira un código de conducta de los miembros permanentes de cara a los 70 aniversario ONU[5]. 4) En cuanto a la Corte Penal Internacional, la Organización sugiere la adopción de mecanismos, preferentemente de metodología interna  permanente entre el Consejo y la CPI. Se advierte que no existe una sola página dedicada a este asunto y tal omisión tiene que ser rectificada (This omission should be rectified). 5) Se requiere mejorar la relación del Consejo con respecto a las fuerzas policiales ( TCCs/PCCs) debates abiertos sobre la aplicación de las operaciones de mantenimiento de la paz para su adaptación al terreno de trabajo[6].  6) Se establece la necesidad de participación de los miembros del Consejo como relatores y participar en la co-escritura, pues ello puede mejorar el resultado final sustantivo de los términos, incluso facilitar su acción. [7]

Como bien lo manifiesta Remiro Brotóns, el Consejo de Seguridad principalmente ha actuado y pasado en la seguridad colectiva por momentos claroscuros en torno a las relaciones internacionales a empellones por la fuerza y ello se manifiesta porque: 1) En algunas ocasiones el Consejo aplicó medidas provisionales con base en el artículo 40 de la Carta, es decir, medidas básicas que no afectaran derechos, las reclamaciones o las posiciones de la partes interesadas. 2) De manera excepcional y particular dio cabida al uso de la fuerza en aplicación del artículo 41.  3)En otras ocasiones se aplicó medidas unilaterales parecidas a la regulada en el artículo 41 y aparejando la actuación del Consejo de Seguridad, los casos de Irán, Libia, Polonia, Iraq, Palestina todo bajo la justificación de la relevancia del veto de algún miembro permanente del Consejo (1997:936)[8]. Se destaca también un momento en particular ante la crisis de Corea en el año 50 que produjo una intervención de la Asamblea General para asumir roles que, conforme a cierta línea política y doctrinal, rebasaba su competencia usurpando funciones del Consejo de Seguridad.

La práctica empeñada en los años 50 en la que la paralización del Consejo de Seguridad por la acción de la antigua Unión Soviética, obligó a la Asamblea General a dictar una resolución para facilitar que los estados miembros pudieran realizar intervención militar para facilitar una salida pacífica al conflicto. Sin embargo, esto no tuvo mucho auge pues se vio bloqueada tal posibilidad de intervención armada. Este antecedente da origen al grupo de los estados no alineados[9] y posteriormente a la conformación de varios bloques[10] que ya hacen vida en la Asamblea General y que han facilitado un esfuerzo en los debates sobre los distintos temas, pero, el punto central de la conformación de acciones más claras a favor de la paz y la seguridad internacional, sigue estando en manos del Consejo de Seguridad y en particular de un grupo que, en particular, puede entorpecer las acciones favorecedoras a evitar los atentados contra la paz y la seguridad internacional, solo basta revisar la historia del Consejo, en cuanto al uso del veto para tener una idea clara de lo ocurrido y de cómo esta manera de actuar afecta sus propios objetivos, así el histórico de vetos se totaliza en 269, de los cuales la mayoría fueron utilizados por Rusia en 128 oportunidades, seguido por EEUU 89 y así sucesivamente siendo China el que menos ha utilizado vetos con 9 (www.wikipedia.org) y necesariamente ante la crítica sostenida dar un nuevo giro a este organismo sería lo más adecuado[11], seguir las recomendaciones de expertos que ya han ofrecido una manera de mejor agenciar el Consejo de Seguridad, es decir el documento ACT que ofrece alternativas válidas para ensayar ese anhelado cambio. Ello evitaría, el anquilosamiento y la generación de acciones bélicas y  acciones unilaterales, traducidas en medidas para que se sigan convirtiendo en el lugar común y la evidente subversión del orden público internacional, para convertirlo en mero saludo a la bandera

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[1] La posición de Venezuela en referencia al asunto planteado ha sido: la necesidad de lograr su democratización, de promover la igualdad soberana de los Estados y la transparencia, constituye un objetivo ineludible y esencial en el proceso de fortalecimiento de la Organización, en consonancia con los propósitos y principios consagrados en la Carta

[2] Se relata en este sentido, la orientación a partir de la situación de la guerra de Corea 1950 donde el Consejo pretendió tomar acción con la ausencia de URSS y no pudo, esto generó como doctrina que si bien esta ausencia no dificulta la reunión y deliberación, si se constituye en bloqueo en la toma de decisiones como si se tratara de un veto.

[3] El Consejo maneja más de ocho mil millones de dólares anualmente en las operaciones de mantenimiento de la paz y los cinco miembros permanentes aportan tropas militares, policiales, tecnología que se maneja a sus propios intereses.

[4] El grupo está integrado por países como: Austria, Arabia Saudita, Chile, Costa Rica, Eslovenia, Estonia, Finlandia, Gabón, Ghana, Irlanda, Jordania, Liechtenstein, Maldivas, Noruega, Nueva Zelandia, Papúa Nueva Guinea, Perú, Portugal República Unida de Tanzania, San Vicente y las Granadinas, Suecia, Suiza y Uruguay.

[5] Obviamente debería buscarse una eliminación de este instrumento que en nada ayuda a la consecución de soluciones de controversias.

[6] Este planteo coincide con la apreciación de ciertos sectores oficiales y críticos del sistema empeñado en el Consejo de Seguridad de la ONU en cuanto a que los miembros permanentes son los que más ofrecen apoyo militar y policial y ello se hace bajo sus propios intereses.

[7]  La nota presidencial /2014/268 del Consejo de Seguridad señala:  En relación con las medidas que figuran en la nota de la Presidencia del Consejo de Seguridad de 26 de julio de 2010 (S/2010/507) y en un nuevo esfuerzo por aumentar la eficiencia y la transparencia de la labor del Consejo, así como lograr una mayor participación de los miembros del Consejo en la redacción de productos del Consejo y su responsabilidad más amplia de redacción, los miembros del Consejo de Seguridad han convenido en lo siguiente:  a) Sin perjuicio de los derechos conferidos en virtud de la Carta de las  Naciones Unidas y el reglamento provisional del Consejo de Seguridad, los miembros del Consejo de Seguridad apoyan, cuando proceda, el arreglo oficioso por el cual uno o más miembros del Consejo (como “redactor(es)”) inician y presiden el proceso oficioso de redacción. Este arreglo oficioso, cuando proceda, tiene por objeto facilitar iniciativas oportunas para asegurar la acción del Consejo, preservando al mismo tiempo un elemento de continuidad, con miras a mejorar la eficiencia de la labor del Consejo; b) Cualquier miembro del Consejo de Seguridad puede ser redactor. Se alienta a los miembros del Consejo a que actúen como redactores en la elaboración de documentos como las resoluciones, declaraciones de la Presidencia y comunicados de prensa del Consejo; c) Los miembros del Consejo de Seguridad afirman su compromiso de fomentar la participación de todos los miembros del Consejo de Seguridad en la redacción de documentos, incluyendo las resoluciones, declaraciones de la Presidencia y comunicados de prensa del Consejo. A tal fin, los miembros del Consejo de Seguridad alientan a los redactores, lo antes posible en el proceso de redacción, a que aseguren un intercambio de información entre todos los miembros del Consejo de Seguridad y celebren consultas oportunas con todos los miembros del Consejo; d) Además, los miembros del Consejo de Seguridad tienen previsto seguir celebrando consultas oficiosas con los Estados Miembros de las Naciones Unidas, en particular los Estados Miembros interesados, incluidos los países directamente involucrados o especialmente afectados, los Estados vecinos y los países que puedan realizar contribuciones particulares, así como con organizaciones regionales y grupos de amigos, cuando elaboren, entre otras cosas, resoluciones, declaraciones de la Presidencia y comunicados de prensa, según corresponda.

[8] Pero esas acciones unilaterales siguen en progreso, cabe señalar el caso de Venezuela, Nicaragua, cuba. Al respecto el consejo de Derechos Humanos, que se ha dedicado al estudio de tema hizo una semblanza general sobre este tópico y aprobó una resolución al respecto, en un evento organizado por esta instancia el experto egipcio Mohamed Abdel-Moneim, profesor de derecho internacional, señaló: las buenas intenciones no cuentan si acaban provocando consecuencias negativas. La Carta de las Naciones Unidas no permite a un Estado solo decidir emprender acciones coercitivas puesto que pueden violar o perjudicar la realización de los derechos humanos de la población del país afectado. Por esta razón, las únicas medidas coercitivas que Naciones Unidas considera legítimas y legales son aquellas decididas por el Consejo de Seguridad que, además de ser multilaterales, son emprendidas tras una evaluación de sus posibles consecuencias negativas. Al final de la discusión, el relator Jazairy lamentó que los Estados que imponen acciones coercitivas no se pronunciaran durante el debate, como fue el caso de Estados Unidos, que estuvo presente en la sala, pero no tomó la palabra(http://panorama.ridh.org/analisis-indica-que-todas-las-medidas-coercitivas-unilaterales-son-inmorales-experto-onu/).

[9] A partir de la Conferencia de Bandung (Indonesia) en 1955 se erige el grupo cuyos objetivos son: Así, los objetivos primarios de los países no alineados se enfocaron en el apoyo a la autodeterminación, la oposición al apartheid en Sudáfrica, la no adhesión a pactos multilaterales militares, la lucha contra el imperialismo en todas sus formas y manifestaciones, el desarme, la no injerencia en los asuntos internos de los Estados, el fortalecimiento de la ONU, la democratización de las relaciones internacionales, el desarrollo socioeconómico y la reestructuración del sistema económico internacional(https://es.wikipedia.org/wiki/Movimiento_de_Pa%C3%ADses_No_Alineados). Hoy esta organización internacional cuenta con 117 estados miembros, pero que en definitiva todos no concurren en los mismos propósitos que se dice profesar. Obvios los cambios geopolíticos han hecho que la organización gire en dirección distinta a los cometidos iniciales, por ello el enfoque es más consustancial con los objetivos que se refiere al comienzo de esta nota.

[10] La Unión africana y el Grulac, entre otras, son entidades que emergen a la par de la regionalización de la ONU y que evidentemente tienen un peso específico en la político que actualmente se vive en la Organización.

[11] Conforme a la Carta las decisiones del Consejo de Seguridad son por mayoría es decir 9 de 15 votos, pero siempre deberá concurrir el voto de los denominados estados permanentes, en ello es categórico el artículo 27.3 de dicho instrumento normativo. El veto de uno de los cinco miembros permanente ya define el rechazo del documento sometido a aprobación o desaprobación.